在“雙碳”目標提出五周年之際，全國碳市場發展怎么樣？有什么變化？下一個擴圍的行業是誰？釋放什么信號？最新的碳市場報告給出了答案。

9月24日，由上海市人民政府、湖北省人民政府、生態環境部共同主辦的2025年中國碳市場大會在上海舉行，正式發布了《全國碳市場發展報告（2025）》（以下簡稱“2025報告”）。

“2025報告”整體延續了《全國碳市場發展報告（2024）》（以下簡稱“2024報告”）的脈絡和章節設置，但也發生了多處變動，值得深思：

其一，報告發布時間從7月變到9月，反映出全國碳市場定位的升級。

“2024報告”發布時間是2024年7月，正值全國碳市場開市三周年之際，可以說是“就碳市場說碳市場”；“2025報告”發布時間是2025年9月，正值中國“雙碳”目標提出五周年之際，可以說是“跳出碳市場看碳市場”：

圖為全國碳市場價格走勢圖

一方面，全國碳市場從“更加有效”走向“更有活力、更具國際影響力”。

在2023年7月召開的全國生態環境保護大會上，決策層提出要“建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場”。

碳市場的本質是碳定價機制，首要功能就是通過價格信號引導資源優化配置，達到落實主體減排責任、實現碳排放控制目標、降低行業減排成本的目的，對應的是“更加有效”目標，這也是全國碳市場一直以來的工作重心。

生態環境部數據顯示，前兩個履約周期（2019-2020年，2021、2022年）推動電力行業總體減排成本降低了約350億元，2024 年全國電力碳排放強度（單位發電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降10.8%。

隨著國內外形勢發生深刻變化，全國碳市場正面臨眾多新挑戰和新問題：從國內看，參與面較窄、市場活力不足；從國際看，國際綠色壁壘加深、全球碳市場正式啟動。

因此，全國碳市場在發揮碳定價基礎性作用的同時，更要提升活力和國際影響力。

另一方面，全國碳市場在能耗雙控向碳排放雙控全面轉型中發揮先導作用。

2025年是“十四五”的收官之年，也是“雙碳”中具有重要意義的節點。

國務院辦公廳印發的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度；碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度。

能耗雙控向碳排放雙控轉型，一個重要變化是政策手段的轉換，由以行政手段為主轉換成以市場手段為主，全國碳市場居于核心地位。

在全國碳市場建設初期，為了平衡經濟發展與減排的關系，我國采用了碳排放強度控制的思路。但隨著我國碳排放控制從強度控制為主轉向總量控制為主，全國碳市場的配額分配方式要率先變革。

《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》提出，“科學設定配額總量，逐步由強度控制轉向總量控制。到2027年，對碳排放總量相對穩定的行業優先實施配額總量控制；到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎的全國碳排放權交易市場”。

其二，報告首章內容從“被動響應”變為“主動破局”，劍指氣候單邊主義。

十年前，在中美兩國的合作努力下，推動達成了《巴黎協定》。

近日，在聯合國氣候變化峰會上，中國宣布了新一輪國家自主貢獻，再次用實際行動展現了應對氣候變化的大國擔當；美國特朗普政府則以國家利益為由，在“反綠”的道路上越走越遠，不僅兩次退出《巴黎協定》，還宣稱“氣候變化是有史以來最大的騙局”。

在應對氣候變化方面，中美兩國的態度和行動形成鮮明對比。

“2024報告”發布時，特朗普還未上臺，中國更多關注“做好自己的事”，第一章以“中國政府高度重視碳市場建設”為題目，把全國碳市場作為應對氣候變化的重要舉措，主要介紹了全國碳市場建設的政策措施。

“2025報告”首章以“全國碳市場是加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要政策工具”為題目，開篇就強調“應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做。實現“雙碳”目標，不是別人要我們做，而是我們自己必須要做”。

然后分別從推進全國碳市場建設是“低成本實現碳達峰碳中和的有力舉措”、是“深化生態文明體制改革的重要任務”、是“以高水平保護促進高質量發展的生動實踐”進行了詳細論述。

這深刻表明了我國已將應對氣候變化、推進碳減排從“外在要求”轉化為“內在需求”。二者的區別在于，當碳減排與國內發展發生沖突時，“外在要求”下，態度會消極、行動會減弱；“內在需求”下，無論外部形勢如何變化，都會毫不動搖。

其三，報告專設“全國碳市場擴圍”一章，民航業有望下批納入

從章節數量上看，“2025報告”正文有十章，“2024報告”有九章，多出來的那一章就是“全國碳排放權交易市場行業覆蓋范圍首次擴大”。

全國碳市場自2021年7月開市以來，發電成為首批納入行業，2025年又納入了鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個高排放行業，新納入三個行業的1334家重點排放單位名錄也已公布。

首次擴圍后，全國碳市場納入企業數量約3500家，覆蓋的二氧化碳排放量占全國總量的比例達到60%，實現了從過去的三個“單一”向三個“多元”轉變，即由管控單一行業轉變為多行業兼容、由管控單一能源活動排放轉變為兼顧能源活動與工業過程排放、由管控單一的二氧化碳轉變為管控二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳等多種溫室氣體。

擴圍的“閥門”打開后，哪些行業會被納入，也成為業界關注的焦點。

我國的碳排放主要集中在發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等八大行業，溫室氣體排放量占全國總量的75%左右。

從結果上看，石化、化工、造紙、航空都會陸續納入，而且不會太遙遠。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》提出“到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業”。

從順序上看，民航有望率先納入。“2025報告”專門指出，“中國民用航空局也積極組織編制民航業碳排放核算核查指南，研究制定民航業參與全國碳市場工作方案，推動將民航業及早納入全國碳排放權交易市場管理。”

其四，報告對“溫室氣體自愿減排市場”論述更多，地位更加凸顯。

2024年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場在暫停6年多后重啟，但還未進行交易，因此“2024報告”僅對啟動的準備工作進行了介紹，包括制度框架、首批方法學發布等內容。

2025年3月，首批新登記的核證自愿減排量在全國溫室氣體自愿減排交易系統開展交易，截至8月底，全國溫室氣體自愿減排交易市場累計成交量270.61萬噸，成交額2.29億元，成交均價屢次超過100元/噸。

因此，“2025報告”對自愿減排的管理制度、方法學、登記、交易等工作進行了詳細介紹。

此外，伴隨2024年11月召開的第29屆聯合國氣候變化大會（COP29）通過了《巴黎協定》第六條機制，標志著聯合國管理下的全球碳市場正式啟動。這將顯著推動中國自愿減排的國際化進程，有望重現當年清潔發展機制（CDM）的輝煌。

“2025報告”還在“全國碳市場國際合作不斷深化”一章中，專門提及COP29上中國為推動《巴黎協定》第六條市場機制實施所做的努力。

其五，基礎設施從“數字化”升級為“數智化”，數綠融合協同加速

在全國碳市場基礎設施方面，“2024報告”的提法是“數字化”，主要說的是全國碳市場管理平臺、全國碳排放權注冊登記系統和交易系統、全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統和交易系統等的運行；“2025報告”的提法是“數智化”，說了很多新一代數智技術的應用，如智能校核、智能搜索等。

一字之差，反映出數智技術在全國碳市場中的快速滲透。